ПОЛИТИКА

Эта работа составлена по материалам аппарата Директора национальной разведки США и Подкомитета по надзору Постоянного комитета Палаты представителей США по разведке. Материалы посвящены промежуточным итогам реформирования разведывательного сообщества США. Работа не является полным отражением всей информации, содержащейся в упомянутых документах: представлена та часть информации, которая может углубить понимание процесса реформирования разведывательного сообщества США и подтолкнуть к дальнейшему поиску на основе представленных данных.

Относительно выполнения решений исполнительной власти по реформированию разведывательного сообщества США Аппарат Директора национальной разведки (ДНР) сообщает, что в организационном отношении, помимо аппарата Директора национальной разведки, разведывательное сообщество дополнительно создало ряд структур:

• для реформирования агентурной разведки и руководства ею – Национальную секретную службу (National Clandestine Service), НСС. Директор НСС отвечает за агентурные операции всего разведывательного сообщества и руководит Секретной службой (Clandestine Service) ЦРУ, бывшим Директоратом операций;
  
  
• для реформирования ФБР – Отдел национальной безопасности (National Security Branch), ОНБ. Создание ОНБ повлияло на структурные отношения ФБР в рамках разведывательного сообщества. Помощник ДНР по национальной безопасности теперь присутствует на еженедельных встречах руководителей «большой шестёрки» разведывательного сообщества вместе с Первым заместителем ДНР;
  
  
• для повышения доступности открытых источников и их более широкого применения – Центр отрытых источников (Open Source Center), ЦОИ. Интернет-ресурсы ЦОИ уже пользуются повышенным интересом разведывательного сообщества. ЦОИ проводит обучение сотрудников других органов. Возможности по работе с открытыми источниками будут создаваться в разных службах, но управляться – централизованно. Прилагаются усилия по обеспечению всех сотрудников разведывательных служб интернетом на рабочем месте. В этом году значительно увеличилось наполнение Ежедневного доклада Президенту (ЕДП) материалами из открытых источников.

Также Директор национальной разведки усилил Национальный контртеррористический центр (НКТЦ), который сейчас разрабатывает основные принципы своей работы и расширяет аналитический штат. По оценке Подкомитета, НКТЦ сейчас имеет доступ к гораздо более широкому, чем ранее, спектру информации, хотя ему и не хватает данных законодательного характера и данных, связанных с национальной безопасностью (видимо, имеется в виду взаимодействие с Министерством юстиции и/или ФБР и Министерством национальной безопасности. НАМАКОН). Принято решение и о создании небольшого – не более 75 человек – Национального центра нераспространения (National Counterproliferation Center).

Аппарат ДНР способствовал централизации управления разведкой размерных и излучательных характеристик цели (MASINT).

Осенью аппарат ДНР завершит создание Разведывательной справки (Executive Intelligence Summary), которая даст всем пользователям разведывательной информации доступ к ежедневному корпусу отчётов разведывательного сообщества.

Кроме того, теперь все органы разведывательного сообщества могут внести свой вклад в Ежедневный доклад Президенту (ЕДП), в формировании которого уже принимают участие РУМО, Бюро разведки и информации Государственного Департамента, ЦОИ, НКТЦ, Совет Национальной разведки (СНР), АНБ, ФБР и военные органы. В июле 2005 г. штат подготовки ЕДП создал команду стратегического планирования для рассмотрения вопросов стратегической и долгосрочной перспективы. Кроме того, в ЕДП и продукты Совета национальной разведки теперь включаются альтернативные аналитические оценки. Полномочиями по управлению процессом составления ЕДП наделён заместитель ДНР по аналитике.

В структуре СНР теперь существует Подразделение анализа долгосрочной перспективы (Long Range Analysis Unit), где, по задумке, аналитики могут заниматься исключительно долгосрочными проектами, не будучи обременёнными необходимостью проводить анализ в интересах текущей разведки. В подразделении предусматривается работа 12-15 аналитиков, поровну представляющих разведывательное сообщество и внешних специалистов. Используя инновационные методы работы, подразделение уже выпустило одну Оценку национальной разведки (ОНР) под названием «Глобальная демократизация и стратегии продвижения, 2006-2010» и готовит ряд других проектов (энергетика и окружающая среда, угрозы будущим военным операциям США). НАМАКОН считает, что такое подразделение уже является или может стать агентом изменения, крайне важным не только для разведывательного сообщества, но и для американских властных структур в целом. Такая элитная фабрика мысли может быть призвана стать ядром модификации, как традиционных разведывательных структур так и традиционных целеполагания и инструментария американской внешней политики. Для уточнения этого положения рекомендуется провести исследование научного и профессионального опыта аналитиков, задействованных в Подразделении, а также уточнить структуру их связей в рамках американской элиты и международных групп.

В качестве первого шага на пути разработки и применения стратегий совершенствования аналитических возможностей разведывательного сообщества в ключевых областях, аппарат ДНР исследует аналитическое сообщество разведки на предмет аналитических возможностей в сфере науки, техники и вооружений.

Каталог аналитических ресурсов (Analytic Resource Catalog) аппарата ДНР – это и база данных, и инструмент. В Каталоге содержится информация о 17 тыс. аналитиков разведывательного сообщества, включая данные об их текущем задании, принадлежности к органу, профессиональном и научном опыте, языковых навыках и прочие биографические данные.

Создание должности аналитического омбудсмена позволит аналитикам поднимать вопросы о своевременности, политизации, предвзятости, необъективности, отличных взглядах. Для поощрения разнообразия в оценках, ЦРУ создало ячейки альтернативного анализа в каждом отделе Директората разведки. РУМО способствует дискуссии через программу «Адвокат дьявола». Министерство внутренней безопасности создало Департамент альтернативного анализа и аналитическое подразделение Красная ячейка (Red Cell Unit). Однако проблемы склонности аналитического сообщества к избеганию риска и стадному мышлению остаются.

За последний год значительно усовершенствована источниковедческая практика разведывательного сообщества, в том числе процесс составления продуктов СНР, включая ОНР, и ЕДП. Продукты СНР теперь включают раздел о надёжности, природе и неясностях разведывательной информации, на основе которой продукт приготовлен.

Одним из мероприятий, которое устраивает аппарат ДНР, является Летняя инициатива сложных проблем (Summer Hard Problem Initiative). Мероприятие проводится в форме летних интенсивных семинаров, объединяющих специалистов извне разведывательного сообщества для решения сложных аналитических проблем.

Отдел Заместителя директора по аналитике совместно с Университетом Национальной разведки (УНР, National Intelligence University) работает над созданием нового вводного курса для аналитиков разведывательного сообщества. Также УНР начал предоставлять органам разведывательного сообщества услуги по обучению предметам общего характера.

Прилагаются усилия и по расширению общего для США и их союзников доступа к информации. За счёт снижения использования электронных программ безопасности, применения коммерческих технологий и соединения транспортных систем Министерства обороны и разведывательного сообщества, обеспечен более широкий доступ на федеральном уровне к домену важной, но несекретной информации (sensitive but unclassified) системы INTELINK. В результате потенциальная база пользователей системы увеличилась примерно в четыре раза (до четырёх миллионов пользователей) и стала доступна для специалистов извне сообщества, в том числе из Министерств здравоохранения и юстиции.

В ближайшее время выйдет отчёт, в котором будут изложены соображения относительно того, как должна строиться Среда общей информации (Information Sharing Environment) и стоит ли распространять Среду на всю разведывательную информацию. В рамках создания услуг электронных директорий уже разработаны «синие страницы», содержащие контактную информацию по всем контртеррористическим органам федерального уровня. Жёлтые и белые страницы будут содержать более конкретную информацию. Однако до сих пор, по мнению Подкомитета, недостаточно сделано для доведения нужной информации до нужных людей, для совмещения всей получаемой информации: «концы невозможно соединить, пока не известны все концы».

В целом, Подкомитет выделяет следующие сферы своей озабоченности:

1)недостаточный темп в решении проблем общего доступа к информации и реформировании агентурной разведки;

2) малая активность в сфере выработки новых подходов:

• аналитика должна заниматься поиском неизвестных неизвестных (неизвестных переменных), однако до сих пор аналитики исходят из одних и тех же 10% от всей имеющейся информации (оценка Заместителя руководителя НКТЦ по вопросам общего доступа к информации). Таким образом, органы разведывательного сообщества работают подобно конкурирующим СМИ, стремящимся первыми донести до общественности одну и т�� же историю. Примером неэффективности может являться недостаточность и несвоевременность информации о взрывах в Лондоне в июле 2005 г. ФБР экспериментирует с новыми подходами для исследования так называемого «пространства между делами» (space between cases);
  
  
• проблемой является также негибкость и узость критериев отбора кадров; до сих пор обладателям крайне востребованных навыков могут отказать по причине их происхождения или опыта, которые оцениваются в соответствии с практикой Холодной Войны, или по причине неполного соответствия кандидатов описанию должности.

3) нечёткость приоритетов в работе ДНР.

Подкомитет с сожалением отмечает низкий уровень диалога ДНР с Комитетом. Например, без извещения Комитета или консультаций с ним была разработана Стратегия Национальной разведки, проведена отставка Директора ЦРУ. Отчёты по множеству тем, которые Акт обязывает ДНР представлять Конгрессу, представлены на 80%, половина из них с опозданием.

Говоря о проблемах руководства и управления разведывательным сообществом, Подкомитет, прежде всего, говорит о философии новой структуры управления, содержащейся в Акте. Довольно часто в адрес бывших Директоров центральной разведки можно было услышать упрёк, что они руководили не разведывательным сообществом, в целом, а, в основном, лишь ЦРУ. На ДНР, поэтому, возлагалась задача превратить разведывательные органы США в «настоящее сообщество». Это должна была быть не просто координация, но общее видение будущей картины, для достижения которой ДНР наделялся достаточными полномочиями. Акт был призван способствовать совершенствованию возможностей разведывательного сообщества, интеграции сбора и анализа информации, развитию общего доступа к ней. В функции ДНР включалось управление всеми возможностями по сбору и анализу информации; разработке бюджетов разведывательных органов; управлению постановкой задач перед ними. На НКТЦ возлагалась задача объединения контртеррористической деятельности. При этом Конгресс не изменял структуру разведывательного сообщества, за исключением положения Директора ЦРУ.

ДНР во многом оставил управление разведывательным сообществом своему Первому заместителю, причём оба они возложили каждодневный надзор над разведывательными органами на четырёх заместителей ДНР (по аналитике, сбору информации, доведению до сведения и управлению).

В целях мониторинга деятельности разведывательного сообщества на сегодня подписаны договоры о результатах деятельности (performance agreements) с 11 из 16 органов разведывательного сообщества, но не подписаны с пятью остальными органами и четырьмя заместителями ДНР.

Говоря о необходимости эффективно и координированно использовать весь спектр возможностей по конкретной тематике, Комиссия по ОМУ писала: «Одна из наиболее значительных проблем, которую мы выявили в сегодняшнем разведывательном сообществе, – это недостаточная способность концентрироваться на приоритетных разведывательных задачах усилиями всего разведывательного сообщества. Этим мы хотим сказать, что, как правило, не существует одного отдела или человека, ответственного за обеспечение усиленной работы разведывательного сообщества по сбору и анализу разведывательной информации по таким темам, как распространение оружия, или по таким странам, как Иран. Вместо этого органы распределяют свои небольшие ресурсы в соответствии со своим видением приоритетов, а не так, как было бы оптимально с точки зрения сообщества в целом. В распоряжении ДНР должны быть управленческие структуры и процессы, которые на уровне сообщества обеспечивают стратегическое концентрирование на приоритетных разведывательных задачах. Конкретная предлагаемая нами мера – создание в штате ДНР должностей «менеджеров по задачам»».

ДНР принял решение применить концепцию управления по задачам для более чёткой расстановки приоритетов в сборе и анализе информации и устранения дублирования. Ответственность возложена на два аппарата – Помощника Заместителя ДНР по управлению по задачам и Помощника Заместителя по стратегиям сбора информации. Совместно их относительно немногочисленные аппараты работают над созданием полной базы данных имеющихся возможностей в сфере сбора и анализа информации по большей части мира – по конкретным разведывательным тематикам в разных странах и регионах. Исключение составляют Северная Корея, Иран, вопросы контртеррористической, контрразведывательной деятельности и пресечения распространения, по которым существуют свои менеджеры по задачам .

Говоря о выработке приоритетов для разведывательного сообщества, Подкомитет выражает озабоченность тем, что непонимание угроз и изменившейся среды, в которой работает разведка, предопределили недостаточность возможностей агентурного сбора информации. Кроме того, плохое управление программами и планирование поставило под угрозу возможности Соединённых Штатов в сфере видовой разведки. Например, ДНР принял решение об архитектуре космической видовой разведки в краткосрочной перспективе, но оставил без рассмотрения вопросы долгосрочной перспективы. В целом, ныне существующий и в структурированной форме определённый на ближайшее время процесс стратегического планирования мало ясен в администрации ДНР и в сам��х органах разведывательного сообщества.

Подкомитет напоминает о решении одного из Комитетов Палаты представителей, предписывающего ДНР учредить процесс формального стратегического обзора, подобного Четырёхлетнему обзору Министерства обороны. Горизонт разведывательной стратегии Соединённых Штатов Подкомитет определяет в 20 лет.

Многообещающим для Подкомитета выгладит создание аппаратом Заместителя по сбору информации Интегрированной архитектуры сбора информации (Integrated Collection Architecture). Фактически, это попытка зафиксировать возможности всех разведывательных инструментов (дисциплин) сообщества, а также соответствующих им бюджетных структур, с целью определения, какие системы разведывательное сообщество должно приобретать в будущем.

По отношениям ДНР с Министерством обороны Подкомитет отмечает совместную работу двух ведомств по согласованию позиций после решения МО США о создании Объёдинённых центров разведывательных операций (Joint Intelligence Operations Center), предпринятого для интеграции разведывательных и оперативных функций органов Министерства обороны. Опыт такого взаимодействия позволил Правительству США эффективно распределить ресурсы при недавнем запуске Северной Кореей ракеты ТэПоДон 2 (TaePoDong II).

В вопросе реструктурирования бюджета разведывательного сообщества, Подкомитет замечает, что недостаточная координация действий с шестнадцатью органами сообщества, а возможно, и нежелание органов подчиняться ДНР, – привела к недовольству руководства этих органов действиями аппарата ДНР. Прогресс в сфере закупок для разведывательного сообщества оценивается как недостаточный за последние 18 месяцев, т.к. рабочие отношения у аппарата ДНР возникли лишь с Министерством обороны. Ряд программ закупок в интересах Национального управления воздушнокосмической разведки (National Reconnaissance Office), АНБ, Национального агентства геопространственной разведки (National GeospatialIntelligence Agency) характеризовались перерасходованием средств и задержками в исполнении.

В области профессиональной подготовки Подкомитет отмечает планы Университета национальной разведки (УНР) структурировать занятия в три потока: местные (local) программы, общие (common) программы, совместные (joint) программы. Последние будут включать общие курсы «ремесла» и преподаваться всем поступающим на службу сотрудникам для их подготовки в таких сферах, как аналитика. Это позволит сотрудникам разведывательных служб в дальнейшем общаться на одном языке. ФБР, в свою очередь, разрабатывает усовершенствованную программу подготовки для аналитиков, предполагающую их пятинедельное обучение после приёма.

Также в рамках УНР был создан Центр усвоенных уроков (Lessons Learned Center). С его помощью в реальном времени в программы подготовки будут включаться «усвоенные уроки» (обобщённый опыт), кристаллизованные благодаря вкладу коллег, в том числе зарубежных. Презентации руководителей разведывательных органов будут осуществляться в форме видеоконференций. Несмотря на это, Подкомитет выражает удивление, почему механизмы выведения обобщённого опыта не применяются для инкорпорирования его в оперативные структуры аппарата ДНР.

Комиссия 9/11 заключала, что ФБР со временем должно превратиться в орган, действующий по Конституции США, но по отличным законам и правилам, таким же образом, как ЦРУ действует за рубежом. Также эта Комиссия обращала внимание, что до терактов 11 сентября никто в разведывательном сообществе не занимался выявлением угроз внутренним объектам, проистекающим из-за рубежа. Беда пришла из-за рубежа, но от иностранцев, проникших в США.

Как отмечает Подкомитет, Отдел национальной безопасности (ОНБ) должен дать ФБР возможность укрепить жизненно важную связь между сбором внешней разведывательной информации и правоохранительными операциями. Более сложной задачей для ФБР является взращивание сотрудников по охране правопорядка до уровня оперативных сотрудников разведки. Источники в ФБР сообщали о том, что между деятельностью по сбору разведывательной информации и правоохранительной деятельностью существует «стена». Теперь ФБР, в понимании Подкомитета, перестраивается и переориентирует своих сотрудников на поиск упреждающих улик, не обязательно связанных с открытым расследованием.

Национальная секретная служба (НСС) составила набор стандартов сообщества для оценки активов секретных источников, а ФБР включила эти стандарты в новое руководство по полевой работе с источниками. Отмечена также предпринятая в одном из полевых отделов ФБР инициатива, направленная на выявление новых террористических организаций в районе. Аналитик-разведчик и специальный агент вместе обсуждают, какие лакуны имеются в их знаниях. Затем они собирают недостающую информацию и постепенно совмещают её до тех пор, пока не обнаруживают потенциальную террористическую группу или деятельность. Этот подход, медленно распространяющийся по полевым отделам, называется «заполнение пространства между делами» и позволяет собирать разведывательную информацию помимо открытых дел, что в конечном счёте может дать дополнительные наводки.

Возможно, об этой практике пишет Аппарат ДНР, когда говорит, что в январе 2006 г. в пяти полевых отделах – Сан-Франциско, Питтсбурге, Шарлоте, Майями, Литтл Рок – ОНБ запустило пилотную программу. В мае 2006 г. её действие распространилось ещё на пять полевых отделов.

С января 2004 г. ФБР на 61% увеличило число разведывательных аналитиков, занимающихся разведывательной деятельностью в полевых отделах. По оценке Директора ФБР, в Отделе «теперь 5 тыс. агентов и 2 тыс. аналитиков». Отдел национальной безопасности (ОНБ) работает над повышением престижности работы аналитика-разведчика, т.к. традиционно правоохранительная деятельность считалась более привлекательной с карьерной точки зрения.

Для разрушения сложившихся стереотипов ОНБ предложил инновационный подход в сфере подготовки. ОНБ намеревается предлагать новым агентам и аналитикам курсы расширенной специализированной подготовки в сфере национальной безопасности (до 12 недель), проводимые по новой программе. Также ФБР совместно с аппаратом ДНР и ЦРУ разработало шестинедельную программу внутреннего сбора информации. Первая группа начнёт занятия 10 сентября. ФБР ещё предстоит определиться, имеются ли у него достаточные ресурсы – финансирование, инструкторы и классные помещения – для такой программы.

Подкомитет вновь обращает внимание на большую текучесть кадров в рядах ФБР.

В вопросе о предоставлении права доступа к информации Подкомитет отмечает, что у ДНР нет чёткого плана, как подходить к вопросу взаимного признания допусков между разведывательными службами. В этой сфере Подкомитет рекомендует обратить внимание на систему, требующую прохождения одинаковых процедур допуска сотрудниками, работающими с самой секретной информацией, и сотрудниками, работающими с открытыми источниками; а также изменить процедуру, при которой человек, переходящий на работу из Национального агентства геопространственной разведки в ЦРУ, но работающий в том же месте, должен месяцами ждать перевода допуска. •